Rechtstaat dan Negara Hukum Pengecualian

Sudah demikian akrab dalam hukum pidana dengan principat-nya[1] “tidak ada pidana tanpa Undang-Undang.” Senada dengan itu dalam hukum tata negara[2] juga sering diperdengarkan adagium “tidak ada wewenang tanpa Undang-Undang.”

Dari dua postulat hukum tersebut, untuk selanjutnya disebut prinsip legalitas. Yakni sebuah prinsip yang menjadikan Undang-Undang sebagai sandaran dalam menggerakan fungsi-fungsi negara itu. Dalam kalimat tersebut, terdapat frasa “Undang-Undang” yang memiliki kedalaman makna “pemerintahan harus berdasarkan Undang-Undang (wetmatigheid bestuur).”

Selanjutnya, “pemerintahan yang berdasarkan Undang-Undang” tidak lain itulah yang menjadi krakteristik dari negara hukum yang adil.[3] Terutama negara hukum yang menggunakan konsepsi “rechtstaat”. Pada keadaan ini kemudian tersimpul perkataan, kalau pada sesungguhnya prinsip legalitas[4] merupakan hasil penderifasian dari “prinsip negara hukum.”

Oleh karena prinsip negara hukum terlihat sebagai genus principle dari prinsip legalitas. Maka tentunya menjadi penting untuk mengkaji asal-muasal prinsip negara hukum tersebut. Dengan perkataan sederhananya, tidak bisa dipandang prinsip negara hukum sebagai prinsip yang jatuh dari langit[5] begitu saja, melainkan ia berakar pada suatu komunitas sosial kultural tertentu.

Dalam hal tersebut, dengan melakukan penelusuran sejarah negara hukum, yakni negara hukum konsepsi rechtsstaat, Eropa-lah yang menjadi almamaternya. Sehingga tak urung kemudian, rechstaat diidentikan dengan negara yang berada dalam sistem hukum civil law.

Satu hal yang menjadi penting pula dalam pemahaman sejarah hukum, dalam hal ini sejarah rechtstaat, yaitu dengan mempelajari asal-usulnya, juga bisa memberikan gambaran sekaligus anasir perundang-undangan yang ada saat ini. Terutama, bagi penafsir hukum yang akan menggunakan penafsiran sejarah perundang-undangan (wet historical interpretation).

Negara Indonesia, kendatipun dalam pemahaman umum dikatakan menggunakan konsepsi negara hukum pancasila, tetapi pada intinya sulit dilepaskan dari pengaruh negara hukum “rechtstaat”. Penyebabnya, adalah Indonesia pernah dijajah oleh Belanda yang di negeri asalnya menggunakan konsepsi negara hukum rechtstaat, sehingga secara mutatis mutandis Peraturan Perundang-Undangan kita saat ini, masih banyak dipengaruhi oleh konsep negara hukum rechtstaat itu.

Bahkan Pasal 1 ayat 3 UUD 1945 sebelum mengalami amandemen secara tegas-tegas diakui dalam penejelasannya “negara Indonesia adalah negara hukum (rechtstaat), bukan negara yang berdasarkan atas kekuasaan belaka (machsstaat).

Berdasarkan bunyi Pasal 1 ayat 3 UUD 1945 sebelum amandemen tersebut. Jutru sudah menunjukan kalau para perancang UUD 1945 dahulu yang terlibat di sidang BPUPKI sudah menyadari bahwa “negara hukum “rechtsstaat” itu, tumbuh dari penolakan atas paham pemerintahan yang berdasarkan kekuasaan absolute/despotic.”

Ini benar adanya, sebab lembaran sejarah negara hukum “rechtstaat”, di Perancis yang merupakan induknya system hukum sipil, di sanalah pertama kalinya pemerintahan Raja Louis XVI digulingkan karena kekuasaannya yang sewenang-wenang. Lalu, masa pemerintahan itu kemudian digantikan dengan sistem pemrintahan yang berdasarkan atas hukum. Pemerintah atau penguasa tidak lagi diperkenankan lagi merampas hak dan kepentingan rakyat, dengan alasan kedudukannya yang sudah istimewa. Sebab kedudukan yang paling tertinggi dalam negara hukum, hanyalah Undang-Undang itu sendiri.

Terkait dengan itu, sebagai pembelajaran dalam sejarah negara hukum “rechtstaat” yang berkembang di Perancis, lalu di adopsi kemudian oleh beberapa negara jajahannya. Paling tidak, dapat memberikan pemahaman kepada kita, bahwa yang membentuk negara hukum rechtstaat itu, adalah sejarah yang menunjukan kalau ada faktor yang mendasari negara hukum “rechtstaat” melahirkan penetrapan dalam “perlindungan atas hak-hak asasi manusia”.

Keadaan yang membentuk itu, adalah pesatnya kemajuan pola pikir rakyatnya, sehingga membawa perubahan pada negara industri. Perlu dipahami bahwa kekuatan negara industri memberi dukungan yang pasti bagi negara itu untuk mengukuhkan penegakan hukum di segala lini.

Untuk konteks negara kita, pasti menjadi sulit jika hanya mengikuti penetrapan negara hukum “rechtsstaat” tetapi melupakan faktor pendukungnya. Inilah yang disebut sebagai konsepsi negara hukum pengecualian. Bahwa untuk menuju pada negara hukum yang normal, diperlukan dukungan dari energi identitas negara. Ketika negara sudah memiliki energi dari sektor ekonominya, maka soal perwujudan negara hukum akan lebih gampang diimplemntasikan.

Cikal Bakal Lahirnya Konsep Negara Hukum “Rechtstaat”

Memulai pembahasan ini, akan dikutip terlebih dahulu dua krakteristik negara hukum yang menguasai hampir semua negara di dunia ini. Krakteristik negara hukum tersebut terjelmakan dalam konsep: rechtstaat dan rule of law.

Sebagai sebuah konsep, tentunya terdapat tokoh yang mempopulerkan kedua konsep negara hukum ini. Julius Stahl mengemukakan bahwa krakteristik negara hukum “rechtstaat” meliputi:[6]

1. Adanya perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia;
2. Adanya pembagian atau pemisahan kekuasaan negara untuk menjamin hak-hak tersebut;
3. Pemerintah berdasarkan Undang-Undang;
4. Adanya peradilan adminitrasi atau peradilan tata usaha negara dalam perselisihan yang bertugas menangani kasus perbuatan melanggar hukum yang dilakukan oleh pemerintah.

Selanjutnya, untuk memperbandingkan konsep negara hukum di atas, maka dapat dicermati konsep negara hukum “rule of law” yang dikemukakan oleh AV. Dicey. Pada hakikatnya A.V. Dicey membagi karakteristik negara hukum “rule of law” sebagai berikut:[7]

1. Adanya supremasi hukum (supremacy of law) untuk menentang pengaruh dari arbitrary power dan meniadakan kesewenang-wenangan yang luas dari pemerintah;
2. Adanya persamaan di depan hukum (equality before the law) atau penundukan yang sama dari semua golongan kepada ordinary law of the land;
3. Adanya prinsip-prinsip hukum privat melalui tindakan peradilan dan parlemen.

Apakah yang menjad sifat pembeda dari dua konsep negara hukum di atas? Sifat pembedayanya, yaitu: negara hukum “rechstaat” memiliki krakteristik perihal pentingnya peradilan administrasi,[8] sedangkan pada negara hukum “rule of law” tidak disebutkan sama sekali “harus ada peradilan adminitasi”. Akan tetapi keunggulan yang terdapat dalam konsep negara hukum “rule of law”, yaitu: pengutamaan atas persamaan di depan hukum.[9] Atau dengan kata lan “rule of law” sangat mengutamakan prinsip kesamaan (equity).

Berdasarkan masing-masing keunggulan yang dimiliki dari dua konsep negara hukum tersebut di atas. Dapat kemudian ditelusuri cikal bakal lahirnya negara hukum “rechtstaat”. Dengan pertanyaan: kenapa begitu penting dalam negara hukum “rechstaat” untuk dibentuk sebuah peradilan adminitrasi?

Prospektif negara hukum rechtsstaat bermula di Romawi. Pada zaman Romawi, kekuasaan yang menonjol dari raja ialah membuat peraturan melalui dekrit. Kekuasaan itu kemudian didelegasikan kepada pejabat-pejabat administratif yang membuat pengarahan-pengarahan tertulis bagi hakim tentang bagaimana memutus suatu sengketa. Begitu besarnya peranan adminitrasi sehingga tidaklah mengherankan kalau dalam sistem kontinentallah mulai pertama muncul cabang hukum baru yang disebut “droit adinitratief”, dan inti dari droit adminitratief adalah hubungan antara administasi degan rakyatnya.[10]

Seolah memiliki sejarah yang sama, antara Romawi dan Perancis. Ternyata di Perancis juga menjadi generasi pelanjut dari pada konsep negara hukum “rechtstaat” itu. Adalah seorang raja Perancis, Louis XVII dan XVIII mengidentikan dirinya sebagai negara. L’eta c’moi” (negara itulah saya).[11] Ungkapan raja Louis ini menunjukan dirinya dalam memegang tampuk pemerintahan cenderung absolutis. Dirinya memerintah tidak terikat oleh Undang-Undang dan hukum negara. Bahkan ia menguasai administrasi serta alat negara, khususnya militer dan polisi.

Dalam keadaan demikian, baik di Romawi maupun di Perancis, nyatalah gerakan yang mendasari, sehingga muncul negara hukum “rechtsstaat.” Kenyataan itu ditunjukan dengan perlawanan terhadap kekuasaan yang sewenang-wenang dalam pemerintahannya.

Sebagian pemikir mengatakan bahwa pada intinya negara hukum “rechtstaat” itu diwarnai oleh gerakan revolusioner. Sementara negara hukum “rule of law” ditandai dengan perubahan secara perlahan (evolusioner).

Dalam konteks historisnya, pendapat demikian bisa saja dibenarkan. Sebab, tidak bisa dipungkiri kalau konsep negara hukum “rule of law” muncul belakangan setelah dianutnya negara hukum “rechtsstaat”. Rechtstaat sering ditempatkan sebagai negara hukum klasik, tetapi dengan klasiknya itu, lalu tidak berarti apa-apa bagi perkembangan negara hukum berikutnya. Inilah kondisi kesejarahan, karena “rule of law” pun adanya menjadi pengembangan dari negara hukum “rechstaat”. Maka dianggap perkembangannya secara evolusioner saja.

Harus dipahami di sini, bahwa selalu yang diawal itu, penuh perjuangan, kerja keras, keteguhan, hingga acap kali mengorbankan nyawa sang pelopornya. Itulah negara hukum “rechtstaat” karena dia yang pertama meletakkan “hukum tertinggi” yang harus dipatuhi oleh penguasa, maka jalannya untuk mendapatkan perubahan menuju kemuliaan, tidak lain dengan jalan revolusi.

Kendatipun demikian, cikal bakal lahirnya negara hukum “rechtstaat” dikatakan dengan jalan revolusioner. Tetapi ternyata sang pencetus dari teori tersebut, tidak pernah menghendaki revolusi untuk mengubah pemerintahan yang absolut itu. John Locke mengemukakan:[12]

“Sungguhpun demikian revolusi tidak perlu terjadi, kalau ada batas-batas kekuasan. Kekuasaan tidak boleh absolut dan harus dibatasi. Konstitusi merupakan pembatas kekuasaan agar tidak terjadi tindakan yang lalim. Meskipun demikian dasar yang diletakkan di atas pasti menyangkut suatu bentuk usaha untuk memperbaiki hubungan antara individu dengan pemerintah. harus dipertahankan secara mendasar bahwa individu tetap dibenarkan untuk menentang pemerintah, jika hal kekuasaan ditetapkan secara sewenang-wenang.”

Bahwa apa yang dikemukakan oleh John Locke di atas, negara hukum itu lahir demikian adanya. Bukanlah mengingkari, di era itu revolusi tidak ada. Tetapi ada saatnya revolusi itu berhenti. Bagaimana cara menghentikannya? Jawabannya, sudah pasti dengan pembatasan kekuasaan bukan dengan cara anarki, yakni dengan jalan perdamaian. Cara damainya, adalah konsensus yang dibangun antara individu yang menyatu dalam satu kesatuan organis yang bernama masyarakat. Sejalan dengan tumbuhnya perasaan negara hukum itu, akan berlaku apa yang pernah diungkapkan oleh Krabbe dalam bukunya yang tersohor “Die Lehre der Rechtssouveranitaat”, bahwa kedaultan hukum akan menggantikan kekuasaan penguasa.[13]

Konsensus itu kemudian diwujudkan dalam bentuk terulis sebagai Undang-Undang.[14]Sehingga kapanpun pemerintah melakukan kesewenang-wenangan sudah tersedia pranata bagi individu untuk mempertahankan hak-haknya.

Maka pada poin itulah, peradilan administrasi menjadi pranata bagi individu sebagai pecahan yang bernama rakyat, untuk menggugat, tindakan dan segala keputusan pemrintah yang dianggap telah melampaui wewenangnya. Atukah dalam kondisi lainya, pemerintah telah melakukan penyalahgunaan kekuasaan, sehingga membawa kerugian terhadap individu, pun sudah dibenarkan individu menggugat perbuatan melawan hukum yang dilakukan oleh pemerintah itu.

Satu dan lain hal, yang tidak boleh dilupakan pula dalam konsepsi negara hukum “rechtstaat” ini, adalah besarnya sumbangsi hukum alam tetap ada. Sudargo Gautama mengemukakan:[15]

“Kita saksikan bahwa dengan cita-cita akan hukum alam ini, orang-orang Romawi kuno telah membikin hukum sipil mereka, hukum yang menjadi berlaku untuk seluruh kosmos. Kita saksikan pula bahwa dengan memegang teguh pada teori-teori tentang hukum alam ini selama abad pertengahan (middeleuwen) kedua kekuatan yang bertentangan satu sama lain, telah mengemukakan pendapat-pendapat mereka yang berhubungan dengan pertikaian antara paus-paus dengan raja-raja (investituursstrijd). Atas hukum alam pula telah didasarkan berlakunya hukum antar bangsa-bangsa (volkenrecht, international recht). Dan yang terpenting bagi tinjauan kita, ialah bahwa atas hukum alam pula telah didasarkan hak-hak asasi manusia dalam perlawanan kekuasaan terhadap penguasa-penguasa yang bersifat absolut. Juga renungan-renungan tentang masalah negara hukum tak dapat dipisahkan sama sekali dengan hukum alam itu. Semua soal-soal yang diwaktu belakangan ini telah menjadi aktual, seperti hak-hak manusia dan pembatasan keuasaan penguasa, tidak terkecuali ada sangkut-pautnya dengan hukum alam walaupun istilah tersebut tidak disebut-sebut dengan demikian banyak perkataan.”

Berdasarkan pemikiran Sudargo Gautama di atas, yang perlu menjadi penekanan, yaitu: sebuah konsep, gagasan, ide, cita-cita, tidak dapat dilepaskan dari fakta sosial yang terjadi. Lalu kemudian berdasarkan fakta-fakta itu akan menjadi sejarah pembelajaran untuk merumuskan tujuan dan falasafah hukum yang tertinggi, yaitu keadilan untuk semua.

Singkatnya, cita-cita akan keadilan-lah yang bisa dimaknai sebagai hukum alam yang akan terus mengilhami para pemikir hukum selanjutnya. Praktiknya bisa saja berubah seiring dengan lintasan zaman yang pasti menguburnya, tetapi tujuan keadilan akan tetap menjadi abadi sepanjang masa.

Negara Hukum Pengecualian

Tampaknya, selain konsep negara hukum yang sudah demikian populer dari berbagai variannya. Ternyata masih ada satu konsep negara hukum yang jarang dikemukakan dalam berbagai literatur, termasuk konsep negara hukum pengecualian ini jarang diajarkan di bangku kuliah.

Maka dari itu, melalui makalah ini menjadi penting untuk mengulas secara singkat perihal teori negara hukum pengecualian. Teori ini dikemukan oleh Willy D.S. Voll, yang mencoba melakukan penolakan secara ekstrim terhadap konsepsi negara hukum barat yang saat ini telah banyak di adopsi. Willy D.S. Voll pertama-tama mengemukakan; untuk penjelmaan negara hukum dalam status normal maka disyaratkan para administrator memiliki 4 sifat yaitu:[16]

1. Ketaatan yang tinggi pada peraturan;
2. Pengendalian diri;
3. Banyak kesabaran;
4. Keterampilan untuk melihat sesuatu berjalan tidak benar namun tidak turun tangan; keterampilan yang tidak terdapat pada seseorang patriarch namun ada pada seorang ayah yang mendidik anak-anaknya menjadi mandiri.

Kemudian dijelaskan lebih lanjut lagi oleh Willy DS Voll, bahwa negara patriarchal adalah negara dimana pemerintah atau penguasa melakukan campur tangan yang sangat jauh dalam kehidupan sosial ekonomi demi kepentingan rakyat yang diperintah, namun sesuai dengan visi dari pemerintah atau penguasa. Dengan kata lain segalanya untuk rakyat namun oleh pemrintah atau penguasa bukan rakyat. Perilaku pemerintah atau penguasa seperti seorang ayah kepala keluarga yang membimbing dan memimpin keluarganya demi kesejahteraan seluruh keluarga, namun dengan cara yang otoriter ssesuai dengan selera penguasa.[17]

Pada konteks inilah, Willy D.S. Voll menggugat negara hukum barat. Ia tidak sepakat dengan teori negara hukum kesejahteraan untuk dengan serta merta atau dengan mentah-mentah diterapkan di negara kita. Dia mengatakan negara hukum kesejahteraan yang oleh Donner disebut sebagai negara “patriarchal” tidak dapat dianut untuk negara yang masih berkembang. Namun harus mempunyai energi identitas negara yang cukup untuk menentang arus paham hak asasi manusia dan pasar bebas yang ditiupkan negara-negara utara, untuk kepentingan mereka dalam menguasai negara selatan secara terselubung dan beradab.

Pada sesungguhnya, sulit bagi kita untuk mencerna maksud Willy D.S. Voll, perihal negara hukum pengecualian yang dimaksudkannya. Tetapi kira-kira yang diinginkannya, adalah Indonesia sebagai negara berkembang tidak perlu melakukan plagiasi terhadap negara hukum yang tumbuh di barat, entah itu “rechtstaat, ataukah rule of law”. Sebab dengan mengadopsi habis pola penetrapan kedua konsepsi negara hukum populer itu, kita telah melakukan lompatan sejarah. Bahwa untuk menjadi penegak hak asasi manusia, demokrasi, prinsip equity, pasti kita tidak akan memiliki kemampuan. Sekali-kali kondisi akan membuktikannya, kehendak untuk mengutamakan hak asasi manusia dan demokrasi akan kembali terpental di arena kegagalan.

Itulah sebabnya, yang harus dimiliki oleh negara kita, sebelum ikut-ikutan menuangkan konsepsi negara hukum, hal yang paling penting untuk diperhatikan, adalah apa yang disebutnya dengan energi identitas negara. Apa yang terkandung di dalam “energi identitas negara” itu? Yaitu: kekuatan ekonomi dan pertahanan kemaman. Dua-duanya harus kuat sebelum negara ini menjadi negara hukum yang normal.

Dengan demikian, yang menjadi pekerjaan pertama adalah melakukan penguatan ekonomi secara mandiri. Pun kiranya kalau ada kerja sama dengan pihak luar negeri di bidang ekonomi, kerja sama itu harus memberi keuntungann yang lebih besar dari pada keuntungan yang akan diperoleh oleh luar negeri itu.

Pada konteks pertahanan keamanan, saling berkelindan pula dengan kekuatan ekonomi yang harus menjadi penyokongnya, sehingga pertahanan itu menjadi kuat. Bisa saja diadakan kerja sama dengan pihak luar negeri pada keadaan ini, untuk bidang pertahanan kemananan, tetapi kekuataan ekonomi dalam negeri yang menjadi dana tunggalnya. Itulah yang diinginkan oleh Willy D.S. Voll, sebelum mempersoalkan cita-cita negara hukum kesejahteraan.

Ada pula yang sulit diterima oleh nalar sehat kita terkait dengan pendapat Willy D.S. Voll ini, dalam hal korupsi di masa lalu, untuk tidak perlu lagi diusut sebagai pelanggaran hukum. Dia memberi alasan bahwa suatu sistem tidak ada gunanya untuk dihakimi. Kalau selalu saja mempersoalkan KKN di masa lalu, maka itu tada lain sebagai ekspresi dan kecemburuan atau kedengkian, dan merupakan ketidakadilan secara sosial. Oleh sebab itu, yang harus diutamakan saat ini, tingkatkan perekonomian negara sembari penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan meryt system.

Pada intinya, negara hukum pengecualian paling tidak bisa memberi pelajaran kepada kita bahwa konsep negara hukum itu bisa dibentuk secara mandiri. Sejarah negara hukum barat adalah sejarahnya sendiri. Tetapi sejarahnya hanya bisa menjadi pelajaran untuk kembali kita menengok ke belakang. Bagaimanakah sejarah negara hukum kita di awal-awal merebut kemerdekaan di negeri ini?

Saya kira pendapat Willy D.S. Voll tidak sepenuhnya salah, energi identitas negara yang dianggapnya sebagai poin untuk melaju pada negara hukum lebih dari negara barat, negara super power Amerika. Dasar pijak berpikirnya serupa dengan negara hukum pancasila.[18] Sebagai sebuah konsep negara hukum yang mengutamakan persatuan identitas, dan mewujudkan keadilan sosial yang merata untuk hajat hidup orang banyak. Negara ini bisa dinyatakan memiliki persatuan. Bisa dinyatakan menjadi negara hukum pancasila dalam falsafah keadilan sosial, kalau pertahanan keamanan dan keadaan ekonominya memang sudah stabil.

[1] Jeremy Bentham. 2006. Teori Perundang-Undangan: Prinsip legalitas dalam Hukum Perdata dan Hukum Pidana. Bandung: Nuansa. Hlm. 378.

[2] Logeman. 1982. Tentang Teori Suatu Hukum Tata Negara Positif. (terj. Makkatutu). Van Hoeve: Ikhtiar Baru. Hlm. 160.

[3] Sunardi. 1996. Hukum dan Oposisi. Bandung: Tarsito. Hlm. 136.

[4] Eddy O.S. Hiariedj. 2009. Asas Legalitas dan Penemuan Hukum. Jakarta: Erlangga. Hlm. 39.

[5] Satjipto Rahardjo. 2009. Negara Hukum yang Membahagiakan Rakyatnya. Yogyakarta: Genta Publishing. Hlm. 22

[6] Muhammad Tahir Azhary. 2003. Negara Hukum. Jakarta: Kencana. Hlm. 89.

[7] Yopi Gunawan dan Kristian. 2015. Perkembangan Konsep Negara Hukum dan Negara Hukum Pancasila. Bandung: Refika Aditama. Hlm. 58.

[8] Philipus M. Hadjon. 1996. Kedaulatan Rakyat, Hak Asasi manusia, dan Negara Hukum. (Editor: Bagir Manan). Jakarta: Gaya media Pratama. Hlm. 76.

[9] Mhd. Shiddiq Tgk. 2003. Perkembangan Pemikiran dalam Ilmu Hukum. Jakarta: Pradnya Paramita. Hlm. 35.

[10] Philiphus M. hadjon. 1987. Perlindungan Hukum Bagi Rakyat Indonesia. Surabaya: Bina Ilmu. Hlm. 73.

[11] Basuki Ismail. 1993. Negara Hukum Demokrasi Toleransi. Jakarta: Intermedia. Hlm.75

[12] J. Locke. 1976. The Second Treatise of Government, An Essay Concerning The True Original Extent and end Civil Government. (Editor: JW Gough). Oxvord: Basil Blackwell. Hlm. 45.

[13] Mohammad Hatta. 1980. Menuju Negara Hukum. Jakarta: Yayasan Idayu. Hlm.17. Bnadingkan dengan Muchtar Affandi. 1977. Ilmu-ilmu Kenegaraan, Suatu Studi Perbandingan. Bandung: Uniersitas Padjadjaran. Hlm.230

[14] J.J Von Schmid. 1980. Ahli-ahli Pikir Besar tentang Negara dan Hukum. Jakarta: PT Pembangunan. Hlm. 153.

[15] Gouw Giok Siong. Tanpa Tahun. Pengertian tentang Negara Hukum. Djakarta: Kengpo. Hlm. 43.

[16] Willy D.S. Voll. 2013. Negara Hukum dalam Keadaan Pengecualian. Jakarta: Sinar Grafika. Hlm. 45 s.d. 46.

[17] Ibid. Hlm. 47.

[18] Yudi latif. 2014. Mata Air Keteladanan, Pancasila dalam Perbuatan. Jakarta: Mizan. Hlm. 486