Mungkinkah Keputusan Grasi Ola Dicabut ?

Wacana perihal keputusan Grasi Presiden terhadap Meirike Franola alias Ola dipublik begitu memicu banyak polemik. Bagaimana tidak, berdasarkan temuan BNN bahwa ternyata di bilik penjara Ola masih mampu menggerakan seorang kurir (berinisial NA). Pemicunya adalah ibarat pepatah nasi sudah menjadi bubur. Keputusan grasi sudah final diberikan oleh Presiden. Lalu di belakang hari rupanya terbukti kalau Ola ternyata seorang Gembong bukan Kurir.

Hal yang janggal, dari terbuktinya Ola sebagai Gembong. Pasca penangkapan salah satu kurir (NA) yang digerakkan Ola. Adalah opini publik lebih banyak digiring pada kesalahan “istana negara”. Presiden sebagai pemberi grasi dianggap mesti bertanggung jawab penuh.

Tidak salah hal demikian. Namun dengan tertangkapnya NA membuktikan bahwa kinerja pegawai LP (Lembaga Pemasyarakatan) juga patut dipertanyakan. LP telah keteteran (teledor) dalam mengurusi Napi. Karena dengan betapa mudahnya seorang Napi. Masih menjalin komunikasi dengan orang-orang dekatnya di luar penjara. Para pegawai penjara tak ubahnya dipimpin oleh Mafia Narkoba. Seolah LP bukan lagi bawahan (dalam koordinasi) Kementerian Hukum dan HAM.

Andaikan dari awal saja, Ola diperlakukan penjagaan ketat. Tidak diberi kesempatan, gampang untuk berkomonikasi lewat HP dengan siapapun. Tidak mungkin muncul stigma (tesis/ antitesa, hipotesa) Presiden telah bersikap “ceroboh”, “Pengobral grasi”. Ataukah lebih kasarnya lagi sebagaimana tuduhan Mahfud yang mengatakan: ”Jangan-jangan benar dugaan banyak orang selama ini bahwa jaringan mafia sudah menyentuh Istana.”

Grasi (Tidak) Dapat Dicabut

Nasi yang sudah terlanjur jadi bubur. Ola sudah diberi grasi tapi membalas air susu itu dengan tuba Narkoba (meminjam istilah Denny Indrayana). Memunculkan pertanyaan apakah keputusan Grasi tersebut dapat dicabut atau tidak ? Beberapa Pengamat Hukum Tata Negara/ Pakar Hukum Tata Negara juga berseberangan pendapat.  Yang berpendapat grasi tidak dapat dicabut diantaranya Prof. Mahfud MD, Prof. Jimly Asshiddiqie,  Pengamat Hukum Tata Negara Irmanputra Sidin. Sedangkan yang mengatakan dapat dicabut diantaranya Pakar Hukum Tata Negara Prof. Yusril Ihza Mahendra, Kapolri Djoko Suyanto, Menteri Hukum dan HAM Amir Syamsuddin, Anggota Komisi III DPR Martin Hutabarat, dan Ketua Umum Granat Henry Yosodiningrat.

Tentunya dengan alasan yang berbeda dari masing-masing pendapat tersebut. Sehingga argumentasi hukum mereka memunculkan polemik di tengah-tengah jutaan rakyat Indonesia. Seolah-olah pendapat yang “beragam” tersebut. Tujuan kepastian hukum (certainty) di negeri ini menjadi menjadi kabur (baca: bias).

Saya sendiri tidak mau terjebak dalam polemik tersebut. Ada baiknya ranah keputusan tersebut. Dikaji letaknya dalam konteks pemerintahan kita. Dalam struktur ketatanegaraan kita. Lapangan kekuasaan pemerintahan (besturren) sifat aturan itu atau model aturan (bentuknya/ Form) terbagi dalam tiga scope yaitu regeling, aturan materil/ biasa, dan beschikking/ besluit (keputusan atau sering juga disebut ketetapan). Ciri dari pada negara hukum (rechtstaat) menghendaki bahwa ketiga lapangan kekuasaan negara tersebut. Semuanya harus melalui proses judicial (peradilan).

Pertama: regeling, aturan yang sifatnya umum-abstrak (seperti: UUD, UU, PP, Perpres, Perda) mesti melalui proses judicial, melalui apa yang dinamakan constitution court (Mahkamah Undang-Undang). Itulah pekerjaan MK dan MA sebagaimana amanat konstitusi kita.

Kedua: aturan yang sifatnya materil/ biasa, seperti kasus perdata (private law), kasus-kasus Pidana. Proses judicialnya adalah melalui tingkatan peradilan. Mulai dari PN, PT hingga MA. Meski Ola melakukan upaya hukum luar biasa (grasi). Sebenarnya di sinilah konteks lapangan kekuasaan negara memperlakukannya. Ia diadili melalui mahkamah keadilan (justitie court).

Ketiga: beschikking, keputusan merupakan tindakan hukum pemerintah dalam lapangan hukum publik yang bersegi satu (satu pihak: konkret-individual). Beschikking proses judicialnya (uji keputusan) sudah jelas dalam UU No. 5 Tahun 1986 Jo. UU No. 9 Tahun 2004 Jo. UU No. 51 Tahun 2009 tentang PTUN. Beschikking hanya dapat melalui proses judicial PTUN. Memang, secara kasat mata. Dengan melihat genusnya “keputusan grasi”. Langsung kita dapat memberi vonis bahwa keputusan grasi dapat dicabut/ dibatalkan. Karena memang jika berpedoman pada pendapat Philipus M. Hadjon, bahwa yang paling penting dari sebuah ketetapan/ keputusan adalah sahnya ketetapan itu. Jika tidak sah karena terjadi cacat yuridis (mis: kehilafan, kekeliruan) mestinya dicabut atau dibatalkan.

Tetapi dari awal kasus/ perkara Ola adalah ranah hukum materil sebagaimana telah dikemukakan di atas. Meskipun Presiden mengeluarkan keputusan pada saat memberikan grasi. Sebagai hak prerogatifnya, sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 14 ayat 1 UUD NRI Tahun 1945 “Presiden dapat memberi grasi dengan memperhatikan pertimbangan MA”. Bukanlah kekuasaan negara (besturren) dalam konteks beschikking dari awal diberlakukannya aturan itu teradap Ola. Namun “seolah-olah” Presiden menjalankan Undang-Undang (melaksanakan Undang-Undang) atau menjalankan pemerintahan dalam scope hukum materil/ biasa. Artinya, kalau begitu keputusan grasi dalam konteks lapangan kekuasaan negara. Tidak dapat dicabut. Karena dalam lapangan hukum materil tidak dimungkinkan adanya pencabutan keputusan.

Pertimbangan Utama

Meskipun dari awal, dalam sejarah ketatanegaraan grasi merupakan kewenangan sisa (residu) yang diberikan kepada pelaksana Undang-Undang. kewenangan diskresi (power discretionary), kewenangan yang bersifat bebas/ lepas bagi pelaksana undang-undang untuk bertindak di luar konteks Undang-Undang, tetapi tetap harus dipertanggung jawabkan secara hukum dan moral___(Freis Ermessen).

Namun kondisi ketatanegaraan kita. Dalam konstitusi, kewenangan Presiden tersebut dibuat dalam bentuk tertulis. Berarti kekuasaan sisa (residual power) yang dijalankan berdasarkan kekuasaan diskresi, tidak tertulis, penggunaan dibatasi itu. Telah hilang karena sudah diatur dalam UUD dan Undang-Undang. kekuasaan tersebut lebih tepat dikatakan sebagai kekuasaan berdasarkan UUD (constitutional power) atau kekuasaan undang-undang (statutory power/ weetmatcht). Untuk menghindari ke depannya, kesalahan atau sikap keteledoran dalam memberikan keputusan grasi bagi Presiden. Maka pertanyaan yang perlu dijawab adalah (1) Apakah Pertimbangan Mahkamah Agung dalam pemberian grasi oleh Presiden bersifat mengikat atau tidak ? (2)Pertimbangan siapakah yang diutamakan dalam pemberian grasi tersebut, apakah MA. Ataukah Kementerian terkait seperti: Menteri Hukum dan HAM, Menko Polhukam, Jaksa Agung, dan Kapolri ? (3) Dalam hal terjadi kesalahan dikemudian hari terhadap pemberian grasi, mekanisme hukum bagaimana yang dapat ditempuh ?

Kondisi ketatanegaraan kita, baik dalam konstitusi (UUD) maupun undang-undang (UU No 22 Tahun 2002 tentang Grasi, yang telah diubah dengan UU No 5 Tahun 2010)  tidak menyediakan jawaban terhadap ketiga pertanyaan tersebut. Pertanyaan pertama sekaligus pertanyaan kedua dapat dituntaskan jika Presiden berani menjadikan pertimbangan Mahkamah Agung sebagai pertimbangan utama. Sedangkan masukan dari pejabat-pejabat lain (baca: kementerian terkait) sebagai pertimbangan tambahan saja (additional opinion). Dengan munculmya kebiasaan ketatanegaraan (constitutional convention)demikian. Presiden mengacu pada pertimbangan MA sebagai pertimbangan utama. Bahkan dimungkinkan pertimbangan MA langsung dapat dikukuhkan oleh Presiden. Maka Seiring berjalannya waktu. Kebiasaan mengukuhkan pertimbangan MA. Akan menjadi sumber hukum kebiasaan. Dan hal itu dapat terus menerus diikuti (presedent). Dan sudah diakui, kebiasaan ketatanegaraan memang adalah sumber-sumber Hukum Tata Negara.

Pertanyaan ketiga, terjawab otomatis dengan dikutinya pertimbangan MA sebagai pertimbangan utama. Maka terserah saja kepada Presiden untuk menjalankan political will-nya dengan tetap berpegang pada sendi-sendi konstitusi kita (Pembatasan kekuasaan). Dapat melakukan pencabutan keputusan grasi. Kalau memang ada kesalahan dalam pemberian keputusan grasi. Dalam posisi ini jelas Presiden juga akan menuai dampak positifnya. Presiden tidak mungkin tersudutkan secara yuridis sebagai pemegang hak prerogatif pemberi grasi.*